1. Exposé
Majú advokáti tendenciu preceňovať svoju úlohu pri ochrane základných práv a slobôd, a ústavnosti ako takej? Možno v tom zmysle, že ochranu partikulárnych záujmov svojho klienta občas radi vydávajú za ochranu samotného právneho štátu, hoci veci vedia byť zložitejšie, než takáto jednoduchá rovnica.
Má „zvyšok sveta“ tendenciu význam tejto úlohy podceňovať? Nielen to. Výkon advokácie sa v mediálnej perspektíve často nepriamo, a niekedy aj výslovne, prezentuje dokonca ako prekážka v presadzovaní spravodlivosti a základných princípov právneho štátu.
Pri okrúhlom stole, ktorý Slovenská advokátska komora usporiadala pri príležitosti 33. výročia vzniku slobodnej slovenskej advokácie a na ktorom sa zúčastnili vrcholní predstavitelia justície, sa o týchto témach hovorilo otvorene, polemicky a vecne. Toto však nemá byť správa o priebehu diskusie, ale „len“ rámcový pohľad na motiváciu, s ktorou Komora takúto debatu iniciovala.
Takzvaných aktualizačných momentov, ktoré verejnej – a v ideálnom prípade aj odbornej – diskusii o úlohe advokátov v právnom štáte dávajú opodstatnenie, je mnoho. A z viacerých strán. Raz je to šikanózny prístup represívnych zložiek k výkonu advokátskeho mandátu, inokedy stotožňovanie advokáta s jeho klientom, a inokedy zase eticky či dokonca legálne sporné postupy samotných advokátov, ohrozujúce reputáciu celého stavu.
Ako jednu z platforiem pre takúto diskusiu ponúkla Slovenská advokátska komora širšiemu právnickému prostrediu konkrétny návrh ústavnej úpravy. Návrh sa týka troch prvkov s rôznym stupňom abstrakcie. Zakotvuje i) výslovnú ochranu práva klienta na dôvernosť jeho komunikácie s advokátom, ii) nezávislé postavenie advokácie a ochranu advokáta pri výkone jeho mandátu, a iii) právo predsedu komory podať návrh na začatie konania o súlade právnych predpisov, týkajúcich sa výkonu práva na súdnu a inú právnu ochranu.
2. Klientske tajomstvo
Prečo klientske tajomstvo? Prečo nie advokátske?
Aj – aj, samozrejme, jedno bez druhého nevie fungovať. Použitie pojmu advokátske tajomstvo však indikuje, akoby malo ísť o akési privilégium advokáta, o ochranu jeho dôvernej sféry. A pritom to nie je privilégium, ale bezprostredný právny (a etický) záväzok. Advokát je povinnou osobou, klient je konečným užívateľom výhod, ktoré mu plynú z dodržiavania tejto povinnosti advokátom.
Primárnym, ak nie výlučným predmetom ochrany je práve nárok klienta na dôvernosť, možnosť spoľahnúť sa, že o obsahu jeho komunikácie s advokátom sa bez jeho súhlasu nikto tretí nedozvie. Advokát tu pôsobí a má pôsobiť ako garant tohto nároku, a sám z neho žiadny úžitok nečerpá, resp. vždy len taký a v takom rozsahu, v akom to slúži ochrane klienta.
In rem sa táto ochrana týka všetkých skutočností, o ktorých sa advokát pri výkone mandátu dozvedel, in personam pôsobí táto ochrana voči všetkým tretím stranám, vrátane štátu. Práve jeho orgány majú občas tendenciu na tieto východiská „zabudnúť“ a nakladať s princípom dôvernosti komunikácie medzi advokátom a klientom ako s výlučne formálnou prekážkou, ktorú je v prípade potreby poľahky možné obísť. Práve štát, ktorý tento záväzok advokátom uložil, im najčastejšie bráni v jeho plnení.
Napriek tomu sa voči výslovnej ústavnej špecifikácii ochrany dôvernosti klientovej komunikácie s advokátom ponúka, a aj bola vznesená, námietka nadbytočnosti. Načo upravovať čosi, čo jednak ako súčasť práva na ochranu súkromia a práva na súdnu ochranu vyplýva z rozsiahlej judikatúry ESĽP a jednak je – okrem všeobecnej úpravy v zákone o advokácii – aj predmetom relatívne podrobnej (hoci veľmi čerstvej) zákonnej úpravy v Trestnom poriadku?
Nie je to frivolná námietka, pretože naozaj platí, že Štrasburg je v danej téme aj primerane prísny, aj konzistentný, a že Trestný poriadok v novej podobe poskytuje dostatočné záruky. Tým sa však téma predsa len nevyčerpáva úplne.
Po prvé, štrasburskej judikatúre sa nie vždy darí presadiť sa v rozhodovacej činnosti vnútroštátnych orgánov. Mnohé z tém, ktoré sa na európskej úrovni považujú za judikatúrne uzavreté sú na domácej pôde ešte stále predmetom nekonzistentnej aplikácie. Hmotnoprávne azda o požadovanej úrovni ochrany nemusí panovať spor, z procesného hľadiska je však obrana voči svojvôli orgánov činných v trestnom konaní často zle dostupná. Tak, ako sa kedysi len veľmi ťažko dalo trafiť do tých správnych dverí v dovolacom konaní, tak je dnes niekedy zložité vyhnúť sa prekážkam, ktoré pred sťažovateľa postaví ústavný súd. Ilustratívnym príkladom je tendencia odkazovať sťažovateľov s ich námietkami na zásah do základných práv na zákon o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci, čo je z hľadiska účelu aj účinkov úplne iný nástroj, ako súdna ochrana ústavnosti.
Po druhé, zákonná úprava je z povahy veci menej stabilnou či spoľahlivou ako tá ústavná. To, čo platí dnes, o pol roka už platiť nemusí. A po tretie, trestné konanie nepredstavuje jediný kontext, v ktorom sa dôvernosť klientovej komunikácie s advokátom môže stať predmetom svojvoľného zaobchádzania zo strany orgánov verejnej moci.
V ideálnom svete by sa dalo uspokojiť s tým, že úroveň ochrany už je daná judikatúrou. Tá domáca však ešte stále občas „nestíha“ za tou štrasburskou, a ak už tu je, prečo ju aspoň na všeobecnej úrovni nekodifikovať priamo v ústavnom texte?
3. Nezávislosť
Pokiaľ ide o explicitnú deklaráciu nezávislosti advokácie, diablov advokát by mohol namietnuť, že deklaratórnym normám, resp. princípom sa treba vyhýbať, o to viac v prípade, ak ich v nejakej verzii pozná už zákon („Advokát je pri poskytovaní právnych služieb nezávislý…“) Na to možno odpovedať rozmanitými protiargumentmi, tu sú dva z nich, resp. dva súvisiace prvky toho istého argumentu.
Po prvé, je to štandard. Nielen, že práve ústava je najvhodnejší predpis na zakotvenie noriem a princípov, ktoré na relatívne abstraktnej úrovni reflektujú želané hodnoty, ale naša ústava viacero takých ustanovení už obsahuje. Po druhé, je to dôležitý štandard. Aj princípy a programové normy totiž môžu vyvolávať a vyvolávajú normatívne účinky, a to v rozsahu, v akom z nich takéto účinky vyvodí orgán aplikácie práva. Ústavný súd – a nielen ten – to napokon pravidelne robí.
Klasickým príkladom sú princípy právneho štátu, ktorých normatívny rádius je mimoriadne široký a ktoré naďalej zostávajú otvoreným predmetom pokračujúcej aplikačnej špecifikácie ich obsahu a účinkov. Podobne sa to týka zásady rovnakého zaobchádzania, demokratickej formy vlády, nezávislosti justície a iných.
Rozsah a pestrosť judikatúry k ústavným princípom a programovým normám činia jej rozbor na tomto miestne neúčelným. Mnohé z týchto ustanovení sa navyše týkajú štruktúry a metód výkonu verejnej moci, čo je predsa len iná téma.
Zoberme si však ako príklad čl. 55 ods. 2 Ústavy: „Slovenská republika chráni a podporuje hospodársku súťaž. Podrobnosti ustanoví zákon.“
Z tejto všeobecnej zásady vyvodil ústavný súd napríklad záver, že sa ňou „právne záväzným spôsobom ustanovuje záujem Slovenskej republiky chrániť a podporovať hospodársku súťaž. Pretože čl. 55 ods. 2 je ústavnou normou, v spojení s čl. 2 ods. 2 a čl. 152ods. 4 sa touto normou zakladá povinnosť všetkých štátnych orgánov správať tak, aby v relevantných spoločenských vzťahoch chránili a podporovali hospodársku súťaž.“ (PL. ÚS 13/97)
Aké konkrétne implikácie z tejto povinnosti môžu vyplývať je vecou okolností, a teda vecou výkladu a aplikácie v konkrétnom právnom kontexte, ale určite si vieme predstaviť analogickú právnu vetu: „Princíp nezávislosti advokácie zakladá povinnosť všetkých štátnych orgánov správať sa tak, aby ju v relevantných spoločenských vzťahoch chránili.“
Ústavný súd dokonca cizeluje autonómny ústavnoprávny obsah pojmu „hospodárska súťaž“ a trvá na tom, že tento obsah sa nevyčerpáva zákonnou úpravou. To isté platí na účel ochrany a podpory hospodárskej súťaže: takýto osobitný účel tu je, má svoj význam a štátne orgány sú povinné ho realizovať. „Princípy hospodárskej politiky patria k základným ústavným princípom a ich prostredníctvom sa v Slovenskej republike zaručuje aj ústavná ochrana právnických osôb. Základné ústavné princípy v právnom štáte určujú činnosť všetkých štátnych orgánov a predurčujú proces tvorby a obsah právnych predpisov, pretože normy uvedené v ústave v právnom štáte nemajú iba politický, alebo deklaratívny význam.“ (PL. ÚS 13/97)
To sa navyše vzťahuje na všetky normy, nielen na čl. 55, pretože „Ústava nie je dokumentom obsahujúcim normatívne irelevantné proklamácie, ktorých význam je určený až ďalšou zákonodarcovou činnosťou, ale je skutočným súborom priamo aplikovateľných noriem, princípov a hodnôt, ktoré majú svoj konkrétny normatívny dopad.“ (PL. ÚS 12/01)
Opäť analogicky platí, že obsah a normatívne účinky pojmu „nezávislosť advokácie“ sú plne spôsobilé byť predmetom interpretačnej špecifikácie zo strany orgánov aplikácie práva, osobitne ústavného súdu.
Alebo iný príklad, čl. 55a ústavy: „Slovenská republika chráni dlhodobú udržateľnosť svojho hospodárenia, ktoré sa zakladá na transparentnosti a efektívnosti vynakladania verejných prostriedkov.“
V recentnom náleze PL. ÚS 13/2022 ústavný súd uvádza, že prijatím novely ústavy, ktorou sa tento článok do ústavy doplnil, bola „hodnota dlhodobej udržateľnosti, ako aj s tým súvisiaca transparentnosť a efektívnosť vynakladania verejných prostriedkov potvrdená ako ústavná hodnota (…) ktorá má svoj hmotnoprávny i procesný rozmer.“
A to dokonca taký rozmer, že ústavný súd vyslovil nesúlad vysoko špecifickej zákonnej úpravy z oblasti verejných financií s takýmto programovým ustanovením.
Môže byť otvorenou otázkou, či parlament chce vôbec nezávislosť advokácie zakotviť ako ústavnú hodnotu. Na tomto mieste by sa dalo obšírne rozhovoriť o tom, ako dostupnosť právnych služieb, poskytovaných nezávislým advokátom, prispieva k ochrane základných práv a slobôd, a princípov právneho štátu. Dokonca by sa v tejto súvislosti dala citovať rozsiahla judikatúra, domáca aj európska. Prinajmenšom medzi čitateľmi Bulletinu je to však notorieta.
Mimochodom, väčšina členských štátov Únie takúto výslovnú ústavnú úpravu nemá, niektoré (napríklad Chorvátsko, Bulharsko, Portugalsko či Slovinsko) áno. Je to vecou tradície, spoločenskej potreby a povahy toho – ktorého textu.
Spornou však nemôže byť skutočnosť, že ak by to slovenský ústavodarca chcel urobiť a urobil, nebolo by to gesto na okrasu; malo by to pre ochranu nezávislého výkonu advokácie bezprostredný právny význam, prinajmenšom potenciálne. Dnes je, samozrejme, zložité odhadnúť, pred čím všetkým a ako by táto ochrana mohla a mala pôsobiť. To však platí pre všetky ústavné normy, nielen pre tie, ktoré sú formulované ako princípy.
4. Kontrola ústavnosti
Z istého pohľadu možno najpolemickejším je návrh na rozšírenie subjektov s návrhovým oprávnením v abstraktnej kontrole ústavnosti o predsedu Komory, a to v analogickom modeli, aký platí pre verejného ochrancu práv a predsedu Súdnej rady, čiže s materiálnym obmedzením na právne predpisy, ktoré sa týkajú výkonu práva na súdnu a inú právnu ochranu (čiže práv podľa siedmeho oddielu druhej hlavy ústavy). V zúženej alternatíve sa toto materiálne obmedzenie môže týkať napríklad len práva na právnu pomoc podľa čl. 47 ods. 2 ústavy.
V paragrafovom znení teda takto: Čl. 130 ods. 1 písm. k): „Ústavný súd začne konanie, ak podá návrh predseda Slovenskej advokátskej komory vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 týkajúcich sa výkonu práva na súdnu a inú právnu ochranu“, resp. „výkonu práva na právnu pomoc“.
Základná námietka by mohla znieť, že predseda Komory nemá postavenie štátneho orgánu a jeho postavenie v právnom poriadku nemožno stotožniť ani s postavením predsedu Súdnej rady. To samozrejme platí. Ten rozdiel tam je, a je dôležitý. Navrhovanou úpravou sa však tento rozdiel nijako neodstraňuje ani nespochybňuje.
Jej účel je jednoduchý: umožniť výkon návrhového opatrenia subjektu, reprezentujúcemu stav, ktorý má jednak najpriamejšiu „terénnu“ skúsenosť s uplatňovaním práva na súdnu a inú právnu ochranu, resp. práva na právnu pomoc, a jednak mu jeho postavenie mimo štruktúry štátnych orgánov dáva autonómnu, úplne osobitú perspektívu.
Pri všetkej úcte k spôsobu, akým sa na procese súdnej kontroly ústavnosti podieľajú, napríklad, verejný ochranca práv, generálny prokurátor či predseda Súdnej rady, z logiky veci je tá perspektíva predsa len iná, ako skúsenosť vychádzajúca z každodennej praxe, azda by sa dalo povedať, že „zdola“. Sú jednoducho témy a ich pod-ústavné úpravy, vo vzťahu ku ktorým sa pohľad praktika, stojaceho často buď pred štátnym orgánom alebo dokonca na opačnej strane, môže líšiť od pohľadu ktoréhokoľvek z orgánov, disponujúcich návrhovým oprávnením podľa súčasného znenia čl. 130 ods. 1 ústavy.
Takýto rozdiel v perspektíve síce môže mať podobu nuansy, ale aj tie vedia byť dôležité. Navyše to nevyhnutne nemusí byť vždy iba nuansa, štátny orgán jednoducho nemusí mať žiadny záujem na súdnej kontrole pravidla, ktorého nová sporná podoba môže zasahovať do výkonu práva na inú právnu ochranu práve tak, že balans vychyľuje v prospech štátu. V úplnej skratke, citlivosť advokáta ako „terénneho pracovníka“ sa celkom prirodzene vzťahuje k iným prvkom témy, ako citlivosť predstaviteľa štátnej/verejnej moci.
V takom prípade zostáva reálne dostupnou len cesta cez skupinu poslancov alebo cez všeobecný súd. Poslanci však majú vlastnú agendu a ich základnou potrebou je potreba chrániť sa pred nepopulárnymi postojmi. Navyše sa tým, prinajmenšom v istej miere, sprítomňuje v konaní politický rozmer.
Pokiaľ ide o podnet na všeobecný súd, ktorý sa v debate ponúkal ako vhodná možnosť, je spojený s toľkými procesnými, logistickými a časovými prekážkami, že sa nejaví ako efektívny už prima facie, nieto ešte pri bližšom pohľade. Z povahy veci je dostupný len v prípadoch, kde sa dá podať žaloba a kde sa v konkrétnom právnom a skutkovom kontexte objavia sporové strany s kvalifikovaným zastúpením. Všeobecný súd mu nemusí vyhovieť. Ak mu aj vyhovie, ústavná judikatúra je v otázke skúmania prípustnosti takéhoto návrhu veľmi nestabilná a teda málo predvídateľná. Dalo by sa pokračovať, ale možno stačí, ak si spočítate návrhy, ktoré v oblasti abstraktnej kontroly všeobecný súd z podnetu sporovej strany podal na ústavný súd a ten o nich aj meritórne rozhodol.
Aké argumenty hovoria v neprospech takejto úpravy? Z dostupných vyjadrení relevantných aktérov vyplýva, že obava z nadmerného zvýšenia záťaže ústavného súdu takýmto argumentom nie je. V konečnom dôsledku sa debata veľmi rýchlo zvykne vrátiť do tézy, že netreba, lebo tých orgánov už je dosť a dá sa medzi nimi vybrať. Vyššie sme si však povedali, čo na tom nesedí. Niekedy sa dá, niekedy sa nedá, ale ak sa o tom chceme baviť vecne, je potrebné si povedať, čomu a ako by takáto možnosť mohla vôbec ublížiť.
V Belgicku, Bulharsku, Chorvátsku, Slovinsku, na Malte a za istých podmienok aj v Poľsku ju advokáti majú, a neublížila ničomu.
doc. JUDr. Radoslav Procházka, PhD., J.S.D.
Procházka & partners