Martin Píry pôsobí na Právnickej fakulte Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici, Katedre finančného a správneho práva. Jeho odborné zameranie spočíva najmä v oblasti stavebného práva, ktorému sa venuje nielen akademicky, ale aj legislatívne – ako člen pracovnej komisie Ministra dopravy pre prípravu nového stavebného zákona. Pôsobil v disciplinárnych senátoch Najvyššieho správneho súdu SR. Je autorom viacerých odborných publikácií a učebníc, vrátane komentára k stavebnému zákonu, ktoré sa stali uznávanými opornými bodmi pre odbornú verejnosť aj aplikačnú prax
Nová stavebná legislatíva zásadne mení procesy výstavby aj územného plánovania. Príspevok predstavuje jej kľúčové inštitúty a upozorňuje na právne výzvy, ktoré prináša pre verejnú správu aj občanov.
Úvod
Dlhé roky malo Slovensko jeden komplexný stavebný zákon – presnejšie od roku 1976. Nespornou výhodou „starého“ stavebného zákona bola rozsiahla judikatúra, ktorá sa týkala viacerých kľúčových inštitútov, ako sú záväzné stanoviská, účastníci konania, pôsobnosť stavebných úradov, dodatočné povolenie nepovolenej stavby či pomerne komplexná problematika správneho trestného práva. Rovnako treba uviesť, že všetky tri kľúčové konania prebiehali v režime správneho poriadku, teda zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov. Tento všeobecný procesný predpis disponoval rozsiahlym judikatórnym zázemím a – na rozdiel od stavebného zákona – aj pomerne širokou publikačnou a doktrinálnou výkladovou oporou. V kontexte výkladov ústavy, zákona o obecnom zriadení a iných súvisiacich právnych predpisov tak vznikala relatívne stabilná platforma pre aplikáciu stavebného práva a jeho jednotlivých inštitútov.
Relevantná reforma stavebného práva sa začala prijatím dvoch právnych predpisov – už spomínaného zákona o územnom plánovaní a zákona č. 201/2022 Z. z. o výstavbe v znení neskorších právnych predpisov. Tým sa začala formovať základná filozofia novej legislatívy, ktorá mala smerovať k osobitnej regulácii územnoplánovacej činnosti zo strany orgánov územného plánovania obcí a vyšších územných celkov ako právneho predpokladu pre následné rozhodovacie procesy v rámci administratívnych konaní. Na túto koncepciu nadväzovala aj legislatíva upravujúca povoľovanie samotnej stavebnej činnosti vo forme individuálnych správnych aktov – či už vo forme opatrení, alebo rozhodnutí. Aj súčasná právna úprava sa opiera o túto filozofiu napriek skutočnosti, že zákon o výstavbe, ktorý bol pôvodne prijatý, nikdy nenadobudol účinnosť a bol nahradený novým stavebným zákonom.
Stručná prezentácia legislatívnej úpravy územného plánovania
Pôvodne prvá časť stavebného zákona má po reforme z roku 2022 samostatnú právnu úpravu – zákon o územnom plánovaní č. 200/2022 Z. z. v znení neskorších právnych predpisov. Tento zákon upravuje jednak postavenie a organizáciu verejnej správy, jednak proces prijímania a podmienky tvorby územnoplánovacej dokumentácie v rôznych stupňoch, ako aj nový inštitút záväzného stanoviska orgánu územného plánovania ako správneho aktu výkladu územného plánu. Z hľadiska organizácie verejnej správy je kľúčovou zmenou vytvorenie nového ústredného orgánu štátnej správy – Úradu pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky. Tento úrad vykonáva štandardné právomoci ústredného orgánu štátnej správy, ako sú metodické, kontrolné a koordinačné úlohy, ale zároveň disponuje aj dozornými právomocami vo vzťahu k záväzným stanoviskám vydaným obcami. V tomto kontexte treba poukázať na kritickú pripomienku, že reálny výkon tejto činnosti zabezpečujú regionálne úrady, ktorých právne postavenie nie je úplne jasné – zákonodarca ich označuje ako pracoviská Úradu pre územné plánovanie a výstavbu, pričom v samotnom zákone o územnom plánovaní nie sú upravené ako samostatné prvky organizácie verejnej správy. Novú pôsobnosť v rámci územného plánovania získal aj vyšší územný celok. Ak obec nemá schválený územný plán, samosprávny kraj vstupuje do právnej pozície orgánu územného plánovania a vydáva záväzné stanovisko podľa potrieb a podmienok v území. Takéto stanovisko sa musí opierať o územnoplánovaciu dokumentáciu krajskej úrovne, najmä o Koncepciu územného rozvoja regiónu (náhradu za pôvodný krajský územný plán). Pokiaľ ide o postavenie obce, v právnej úprave sa prakticky nič nezmenilo – obec zostáva originálnym subjektom územnoplánovacej činnosti, a to vo viacerých podobách: územný plán zóny, územný plán obce a novinka v podobe spoločného územného plánu viacerých obcí. Keďže sa ukázala potreba územnej regulácie ako predpoklad výstavby, zákonodarca požaduje, aby každá obec na Slovensku mala nejakú formu územnoplánovacej regulácie. Uvedomujúc si rozdielne ekonomické, technické a personálne možnosti obcí, umožňuje zákon obstaranie spoločného územného plánu viacerých obcí, pričom schvaľovanie v podobe všeobecne záväzného nariadenia zostáva v pôsobnosti každého obecného zastupiteľstva zvlášť.
Novým stupňom územného plánovania je územný plán mikroregiónu. Ten má pokrývať územia, ktoré sa z hľadiska územného členenia krajov vyčleňujú – buď ako súvislé územie v rámci jedného kraja, alebo ako územie zasahujúce viacero krajov. V kontexte rozvoja satelitných obcí a miest môže ísť o mimoriadne významný nástroj. Jeho význam spočíva najmä v možnosti systémovo koordinovať rozvoj dopravnej infraštruktúry, občianskej vybavenosti, poskytovania sociálnych služieb a podpory konceptu tzv. „15-minútových miest“ – teda urbanistickej vízie, podľa ktorej by občan mal mať všetky základné služby dostupné do 15 minút od miesta bydliska. Tento model je čoraz bežnejší v mestách EÚ, Severnej Ameriky a vyspelých častí Ázie.
Mimoriadne zaujímavou a podstatnou otázkou, ktorá by si zaslúžila osobitnú analýzu, je formalizovanie predvídateľného spôsobu realizácie zmien a doplnkov územnoplánovacej dokumentácie. Je potrebné čitateľovi pripomenúť, že územný plán predstavuje právny základ pre výraznú zmenu kvality užívania pozemku alebo nehnuteľnosti. Z hľadiska princípu právnej istoty preto aplikačná prax ukazuje ako nevyhnutné, jasné a predvídateľné formulovanie dôvodov na zmenu územného plánu. Zákonodarca v tejto oblasti urobil prvý krok – zaviedol povinnosť vypracovať správu o stave územnoplánovacej dokumentácie. Ide o formalizovaný inštitút, ktorý má slúžiť ako základný podklad pre prípadné zmeny územného plánu a ktorý musí obsahovať merateľné údaje a fakty, z ktorých možno objektívne odvodiť potrebu jeho doplnenia či úpravy. Táto správa predstavuje významný krok smerom k transparentnosti procesov prijímania územnoplánovacej dokumentácie a zároveň istú mieru obmedzenia svojvoľného menenia územných plánov. Tieto zmeny totiž v minulosti neraz reagovali len na konkrétne správne konanie a neboli realizáciou verejného záujmu v danom území, ale skôr sa blížili k tomu, čo možno označiť ako zneužitie práva.
Z hľadiska stavebného práva však kľúčovú úlohu zohráva právna regulácia záväzného stanoviska orgánu územného plánovania. Či už podľa zákona z roku 1976, alebo podľa aktuálne platnej právnej úpravy z roku 2025, územný plán tvorí nevyhnutný predpoklad pre rozhodovacie procesy o povolení výstavby v konkrétnom riešenom území. Obec prostredníctvom územného plánu odpovedá na otázky, kde majú byť rodinné domy, priemyselné zóny, občianska vybavenosť alebo aktívne prvky zelenej infraštruktúry, ako to vidíme vo viacerých mestách Európskej únie. Takáto úloha územného plánu bola súčasťou legislatívy aj pred rokom 2024, teda pred účinnosťou zákona o územnom plánovaní. Kritickým bodom však bola otázka, kto a v akej forme je oprávnený interpretovať územný plán ako záväzný podklad pre územné, stavebné a kolaudačné konanie. Fundamentálny problém vznikal v situáciách – ktoré však tvorili väčšinu rozhodovacích procesov –, keď obec bola zároveň stavebným úradom. V takomto prípade nemohla byť zároveň dotknutým orgánom, a teda neexistoval právom predvídateľný subjekt verejnej správy, ktorý by mohol vydať záväzný posudok o tom, či konkrétne projektové riešenie novej stavby alebo jej zmeny je, alebo nie je, v súlade so záväznou časťou územnoplánovacej dokumentácie platnej pre dané územie.
Kontroverzným – ak nie vyslovene protiprávnym – spôsobom niektoré obce a mestá vykonávali túto činnosť prostredníctvom odborov a útvarov hlavných architektov, prostredníctvom tzv. územnoplánovacej informácie alebo dokonca vydávaním záväzných stanovísk v rozpore so zákonom. Nie ojedinele boli vydávané vyjadrenia k investičnej činnosti ako náhrada záväzného stanoviska. Všetky tieto akty boli právom nepredvídateľné, a teda z pohľadu ich účinkov nulitné.
Podľa novej právnej úpravy má každá obec, ktorá má zavedenú územnoplánovaciu reguláciu, predpoklady na to, aby mohla záväzne interpretovať územný plán, a to v zákonom predvídateľnej forme – ako záväzné stanovisko (opatrenie). Podľa § 11 zákona o územnom plánovaní obec ako orgán územného plánovania v týchto prípadoch vydáva záväzné stanovisko z hľadiska súladu so záväznou časťou územného plánu obce, zóny alebo mikroregiónu, ak bol takýto plán spracovaný.
Záväzné stanovisko orgánu územného plánovania, ako už bolo uvedené, je možné napadnúť na Úrade pre územné plánovanie v rámci administratívneho konania o jeho preskúmaní. Úrad môže – ak obec nespolupracuje a jej stanovisko je zjavne v rozpore s legislatívou – nahradiť toto stanovisko vlastným. Polemická je možnosť, že orgán územného plánovania (obec alebo samosprávny kraj) môže toto nové záväzné stanovisko napadnúť formou správnej žaloby, ktorá má automaticky odkladný účinok z dôvodu zásahu do jeho práv. Správne súdnictvo v súčasnosti pozná mechanizmus preskúmania opatrení orgánov verejnej správy formou správnej žaloby a následného konania pred správnym súdom. Problém však spočíva v tom, že zákonodarca túto správnu žalobu spojil s výslovnou podmienkou, uvedenou v § 24 zákona o územnom plánovaní, že orgán územného plánovania ju môže podať iba vtedy, ak sa domnieva, že bolo zasiahnuté do jeho práv. Ako však bude na inom mieste rozvedené, záväzné stanovisko orgánu územného plánovania nie je prostriedkom ochrany subjektívnych práv obce alebo vyššieho územného celku. Jeho exkluzívnou funkciou je ochrana verejného záujmu prostredníctvom regulatív územnoplánovacej dokumentácie. Z tohto dôvodu považujeme formuláciu, ktorú zákonodarca vložil do zákona o ochrane práv orgánu územného plánovania, za nešťastnú. Hypoteticky by mohol takýto zásah zo strany úradu nastať napríklad vtedy, ak by svojím záväzným stanoviskom de facto zmenil pravidlá regulácie daného územia, a tým by fakticky derogoval normotvorný akt obce alebo vyššieho územného celku.
Stavebné právo v užšom zmysle slova
Ako už bolo uvedené vyššie, zákon o výstavbe, ktorý mal tvoriť legislatívnu „dvojičku“ k zákonu o územnom plánovaní, nikdy nenadobudol účinnosť. Namiesto neho Ministerstvo dopravy Slovenskej republiky vypracovalo nový stavebný zákon. Tento zákon – typicky pre správne právo – upravuje jednak organizáciu verejnej správy na úseku stavebného práva v užšom zmysle slova, rozhodovacie procesy v administratívnych konaniach na tomto úseku, systém správneho trestného práva, teda skutkové podstaty správnych deliktov a priestupkov. Samozrejmou súčasťou tohto právneho predpisu je aj identifikácia kľúčového a fundamentálneho pojmu stavebného práva – stavby.
Definícia stavby je v oblasti stavebného práva fundamentálnou a kľúčovou otázkou. V podmienkach Slovenskej republiky je to o to významnejšie, že pojem „stavba“ v administratívno-právnom chápaní a pojem „stavba“ v občianskoprávnom rozmere nie sú identické. Stavba z hľadiska občianskeho práva predstavuje najmä predmet občianskoprávnych vzťahov a zároveň musí byť v súlade s miestnymi normami občianskeho práva.
V stavebnom práve definujeme stavbu podľa viacerých kritérií. Vo výklade týchto ustanovení rozlišujeme najmä stavbu v statickom a dynamickom zmysle slova. V statickom význame má pojem blízko k občianskoprávnemu chápaniu, pretože ide o konštrukciu vytvorenú stavebnými prácami, ktorá spĺňa alternatívne kritériá uvedené v § 2 stavebného zákona – teda buď ide o stavbu pevne spojenú so zemou, alebo o takú, ktorej osadenie vyžaduje úpravu podkladu. Spojka alebo má v tomto prípade vylučovaciu funkciu, čo znamená, že postačuje naplnenie jednej z týchto podmienok. Ak teda existuje nejaká forma spojenia so zemou, predpokladaná zákonom, nie je súčasne nevyhnutná úprava povrchu – a naopak. Pokiaľ však máme do činenia s výrobkom, ktorý síce opticky môže pripomínať stavebný objekt (napr. rôzne formy hotových záhradných domčekov, kontajnerov a pod.), no nie je napojený na inžinierske siete, nie je inak nezvratne spojený so zemou ani nie je umiestnený pod úrovňou terénu, v administratívno-právnom chápaní nejde o stavbu. Nový stavebný zákon rozlišuje viaceré druhy tzv. statických stavieb, a to v závislosti od ich vplyvu na okolie a verejné záujmy, ako aj z hľadiska ich konštrukčnej alebo realizačnej náročnosti.
Osobitne sú upravené v
- drobných stavbách,
- jednoduchých stavbách,
- vyhradených stavbách.
Drobné stavby sú jednou z dvoch kategórií stavieb, ktoré poznáme už z predchádzajúcej právnej úpravy. Môžeme ich rozdeliť do niekoľkých kategórií s veľmi podstatnými právnymi dôsledkami z hľadiska povoľovacích procesov. Jednou z kategórií je skupina drobných stavieb podľa ich parametrov, ako to uvádza § 2 ods. 4 stavebného zákona. Tento však treba vykladať vždy len v kontexte § 18 stavebného zákona, ktorý rozlišuje viaceré druhy drobných stavieb z hľadiska potreby ohlásenia, resp. ich možnej realizácie bez ohlásenia alebo rozhodnutia o stavebnom zámere. Drobné stavby podľa § 2 ods. 4 si vyžadujú ohlásenie v prípadoch, keď sú špecificky umiestnené – napríklad na verejnom priestranstve, v blízkosti hranice susediaceho pozemku, alebo ak ide o stavebné práce vykonávané v pamiatkovej rezervácii či na pobrežnom pozemku. Druhou kategóriou drobných stavieb sú tie, ktoré majú špecifické znaky – napríklad sú označené súpisným číslom, ide o tzv. budovy (priestorovo sústredené a zastrešené stavebné konštrukcie), alebo sú evidované ako kultúrne pamiatky. V takýchto prípadoch je povinné ohlásenie podľa § 63 stavebného zákona a tieto stavby nie je možné realizovať na základe fikcie pozitívneho rozhodnutia.
Napríklad výmena strešnej krytiny môže byť
- stavebnou prácou, ktorá nevyžaduje žiadne osobitné povoľovacie konanie,
- ale aj prácou, ktorá ohlásenie vyžaduje – ak ide o zásah na národnej kultúrnej pamiatke alebo v pamiatkovej rezervácii.
Predpokladá sa, že budúca právna aplikačná prax potvrdí výklad, podľa ktorého každá stavba alebo stavebná práca realizovaná na verejnom priestranstve bude vyžadovať osobitný povoľovací režim formou ohlásenia.
Jednoduché stavby tvoria druhú kategóriu stavieb s veľmi podobným výpočtom – tentoraz taxatívnym, ako sme boli zvyknutí v legislatíve z roku 1976. Na jednoduché stavby sa vyžaduje rozhodnutie o stavebnom zámere a následne overenie projektu.
Novou kategóriou stavieb sú tzv. vyhradené stavby. Ide o stavby technologicky alebo konštrukčne náročné, ktoré obyčajne vyžadujú osobitnú koordináciu pri realizácii. Zákonodarca spojil s realizáciou takýchto vyhradených stavieb viacero podmienok, ako napríklad:
- kontrolnú prehliadku stavby počas jej realizácie,
- povinnosť vypracovania vykonávacieho projektu,
- osobitnú certifikáciu zhotoviteľa.
Už zákon č. 46/2024 Z. z. začlenil do stavebného zákona existenciu tzv. súboru stavieb. Ide o rôznorodé stavebné objekty, ktoré tvoria jeden funkčný celok. S cieľom zjednodušiť budúce administratívne konania v takýchto prípadoch sa zákonodarca rozhodol vytvoriť samostatný právny režim, ktorý bude pre súbory stavieb upravený tak vo vecnej, ako aj procesnej rovine – pričom sa naväzuje na hlavnú stavbu. Z procesného hľadiska má takýto prístup význam najmä pri určení príslušného stavebného úradu, ktorý je viazaný na hlavnú stavbu. V prípade, že by o niektorých čiastkových stavebných objektoch boli vecne príslušné rozhodovať špeciálne stavebné úrady, ich úlohou je vystupovať ako dotknuté orgány.
Ako už bolo v úvode naznačené, stavebný zákon pracuje aj so stavbou v dynamickom zmysle, teda vo vzťahu k realizácii stavebných prác. ( stavba ako činnosť) Stavba v dynamickom zmysle označuje realizáciu stavebných prác a právne vzťahy, ktoré s ňou vznikajú, predovšetkým v súvislosti so zriadením staveniska, bezpečnosťou a ochranou zdravia pri práci, postavením stavbyvedúceho a stavebného dozoru, ako aj výkonom štátneho stavebného dohľadu.
Zákonodarca rozlišuje stavebné práce, ktoré sú implicitne definované ako legálne a nepovolené. Stavebné práce realizované bez overeného projektu alebo v rozpore s ním sa považujú za nepovolené. Osobitná situácia môže nastať, ak boli stavebné práce realizované na základe overeného projektu alebo právoplatného stavebného povolenia podľa predchádzajúcej právnej úpravy, ale projekt alebo povolenie bolo následne zrušené v rámci preskúmavacieho konania, správneho súdnictva alebo dozoru prokuratúry. V takomto prípade nejde o nepovolené práce. Osobitný režim môže nastať aj pri realizácii stavebných prác, ktoré boli síce legálne, no ich priebeh viedol k odhaleniu mimoriadnych skutočností, ako je napríklad archeologické nálezisko. V tomto prípade zákonodarca umožňuje trvalé zastavenie stavebných prác, avšak práce vykonané do momentu zastavenia nesmú byť považované za nepovolené a nemôžu byť predmetom konania o správnom delikte. Stavebné práce v dynamickom zmysle úzko súvisia aj s výkonom štátneho stavebného dohľadu. Štátny stavebný dohľad predstavuje výkon verejnej moci na úseku stavebného práva, pričom je spojený s niekoľkými významnými oprávneniami verejnej správy. Tento výkon umožňuje napríklad vstup na cudzie pozemky, začatie konania vo veci priestupku alebo správneho deliktu, ako aj realizáciu vybraných opatrení, najmä zastavenie stavebných prác. Na rozdiel od predchádzajúcej právnej úpravy je účasť iných osôb na výkone štátneho stavebného dohľadu výslovne prípustná – predovšetkým ide o dotknuté orgány verejnej správy a dotknuté právnické osoby. Výkon štátneho stavebného dohľadu zabezpečuje inšpektorát. V prípade všeobecných stavieb patrí tento inšpektorát pod regionálny úrad. Ak ide o stavby v špeciálnom režime, výkon dohľadu je zverený špeciálnemu stavebnému úradu.
Administratívne konania
Rozhodovacie procesy v stavebnom práve rozlišuje nový stavebný zákon v dvoch kategóriách:
- rozhodovacie procesy, ktorých výsledkom je individuálny správny akt – opatrenie,
- rozhodovacie procesy, ktorých výsledkom je rozhodnutie, na ktoré sa v rôznej miere vzťahuje správny poriadok.
Ohlásenie je proces, na ktorý sa – s výnimkou základných zásad správneho konania – nevzťahuje správny poriadok, a ktorý predstavuje jednoduchšiu formu rozhodovacej činnosti správnych orgánov. Ohlásením sa povoľujú zvyčajne drobné stavby alebo stavebné práce, a to v dvoch formách rozhodnutia podľa § 63 stavebného zákona:
– overením projektu stavby s tzv. overovacou doložkou, alebo
– formou fikcie pozitívneho rozhodnutia.
V druhom prípade však zákonodarca ustanovuje negatívny výpočet prípadov, v ktorých fikcia rozhodnutia neprichádza do úvahy. Tento výpočet bol spomenutý už pri definícii drobných stavieb. Stavebný úrad má v konaní o ohlásení aj možnosť vrátiť ohlásenie, a to v prípade, ak zároveň oznámi navrhovateľovi, že daná stavba môže byť realizovaná len na základe rozhodnutia o stavebnom zámere.
Dôvodom je:
– možné dotknutie práv tretej osoby, alebo
– potreba určenia osobitných podmienok z hľadiska ochrany verejného záujmu.
V obidvoch prípadoch ide o situácie, ktoré sú už štandardizované v rámci správneho aj stavebného práva – ide o ochranu subjektov, ktorých vlastnícke či iné práva môžu byť dotknuté a ktoré by si v skrátenom (ohlasovacom) konaní nemohli účinne uplatniť ochranu svojich práv. Rovnako, ak má vzniknúť situácia, v ktorej je potrebné určiť podmienky pre uskutočnenie stavby, nie je možné rozhodnúť administratívnym opatrením vo forme overenia projektu, ale je potrebné vydať rozhodnutie s výrokovou časťou, ktorá tieto podmienky obsahuje. V prípade práv tretích osôb je potrebné upozorniť, že nemôže ísť o situácie, ktoré už samostatne rieši osobitný právny predpis. Môže ísť napríklad o osobitnú úpravu obsiahnutú v § 127 Občianskeho zákonníka. Ak si dovolíme rozvinúť príklad výmeny strešnej krytiny na stavbe nachádzajúcej sa v pamiatkovej rezervácii, tak potenciálna montáž lešenia na účel tejto výmeny nepredstavuje zásah do práv tretích osôb, pretože takúto situáciu implicitne predpokladá už citované ustanovenie § 127 Občianskeho zákonníka. To znamená, že iba z dôvodu vstupu na cudzie pozemky nie je potrebné začínať konanie o stavebnom zámere. Samotný finálny akt ohlásenia predstavuje overovaciu doložku, ktorá obsahuje spisové číslo, dátum overenia a podpis vedúceho správneho orgánu. Táto doložka bude, predpokladáme, vydávaná v elektronickej alebo pečiatkovej forme. Ak stavebný úrad vyzve účastníka konania na doplnenie ohlásenia a tento tak neurobí, správny orgán podanie vráti stavebníkovi.
Novinku predstavuje možnosť podať de facto opravný prostriedok proti vráteniu ohlásenia, a to na odvolací orgán, ktorým je v prípade rozhodnutia stavebného úradu obce príslušný regionálny úrad. Takéto preskúmanie ohlásenia, resp. jeho vybavenia, sa uskutočňuje spôsobom, že ak odvolací orgán zistí pochybenie z hľadiska procesných alebo hmotnoprávnych zákonných ustanovení, vráti vec prvostupňovému stavebnému úradu s pokynom na jej opätovné vybavenie. Podrobnosti formálnych náležitostí ohlasovacieho procesu určuje vyhláška č. 68/2025 Z. z. Úradu pre územné plánovanie a výstavbu o štruktúre a prevádzke informačného systému územného plánovania a výstavby, o obsahu podaní a obsahu a rozsahu dokumentácie stavby. Novinkou v rámci procesu ohlásenia je aj skutočnosť, že samotná žiadosť musí byť sprevádzaná záväznými stanoviskami dotknutých orgánov, vrátane záväzného stanoviska orgánu územného plánovania. To znamená, že ani v zjednodušenej forme rozhodovania v administratívnom konaní sa stavebník nevyhne interakcii s dotknutými orgánmi a potrebou ochrany osobitných záujmov.
Kritickou otázkou rozhodovacích procesov v stavebnom práve bola a zostáva elektronická forma vybavovania konaní a elektronické podania. Zákonodarca si uvedomil, že elektronizácia verejnej správy ako aj technická pripravenosť obyvateľstva nie je na takej úrovni, aby bolo možné od fyzických osôb vyžadovať plošnú povinnosť vykonávať úkony výlučne elektronicky. Preto aj špeciálne pri ohlásení, ale aj v záverečných ustanoveniach zákona v § 83, výslovne uviedol možnosť vykonávať podanie v listinnej podobe – a to všeobecne do 31. marca 2029, pričom pre fyzické osoby bez obmedzenia. Stavebný úrad je povinný takéto listinné podania v rámci ohlásenia konvertovať – a to do formátu PDF, resp. PNG v prípade iných foriem dokumentov, najmä projektovej dokumentácie alebo vizualizácií.
Pokiaľ pôvodný stavebný zákon, ako už bolo uvedené, mal prakticky všetky povoľovacie konania v režime správneho poriadku (zákona o správnom konaní) v užšom zmysle slova, aj v novom stavebnom zákone môžeme o takomto režime hovoriť len pri konaní o povolení stavebného zámeru. Toto konanie tvorí chrbtovú kosť nového stavebného zákona a v zásade ide o trojkrokový proces povoľovania stavebných prác.
Rozhodovací proces sa vo všeobecnej rovine skladá z troch fáz:
- prerokovanie zámeru,
- správne konanie, ktorého výsledkom je rozhodnutie o zámere,
- overenie projektu, ktoré tvorí právny titul na realizáciu stavebných prác.
Podobne ako v starom zákone, aj nový stavebný zákon pozná konania, ktorých predmetom nie je vznik práva, ale uloženie povinnosti. Tie sú upravené samostatne v piatej časti, druhej hlave nového stavebného zákona ako nariadenia stavebného inšpektorátu vo verejnom záujme.
Povoľovanie stavieb začína tzv. prerokovaním stavebného zámeru. Prerokovanie stavebného zámeru znamená, že ešte pred samotným začatím formalizovaného správneho konania realizuje stavebník alebo ním poverený projektant predprípravnú fázu, ktorej cieľom je zistenie dopadov navrhovanej činnosti na dotknuté verejné záujmy, vrátane posúdenia súladu s územným plánom.
Už za účinnosti starého zákona (z roku 1976 v znení noviel) sa často realizovalo tzv. predprípravné konanie vo forme neformálneho inžinieringu, ktorého účelom bolo získať záväzné stanoviská a vyjadrenia dotknutých orgánov, ktoré sa následne prikladali k žiadosti o stavebné povolenie. Táto neformálna predprípravná fáza však v právnej aplikačnej praxi spôsobovala opakovane problémy – najmä z hľadiska výziev na doplnenie podania a následne v otázke možnosti zastavenia konania. Stavebné úrady často nesprávne vykladali znenie stavebného zákona, čo viedlo k právnej neistote.
Z tohto dôvodu sa zákonodarca rozhodol formalizovať túto fázu. Stavebník alebo projektant zabezpečí získanie záväzných stanovísk dotknutých orgánov, vyhodnotí ich a na tomto základe vypracuje správu ako úradný dokument. Táto správa je nevyhnutným podkladom pre začatie samotného správneho konania o povolení stavebného zámeru. Zo správy preto musia vyplývať viaceré skutočnosti:
- kedy boli doručené žiadosti dotknutým orgánom,
- v akej lehote mali dotknuté orgány podľa zákona reagovať,
- či si svoje oprávnenie uplatnili v stanovenej lehote,
- aké podmienky určili pre daný zámer,
- a ako sa stavebník alebo projektant vysporiadal s prípadnými rozporuplnými alebo negatívnymi stanoviskami.
Keďže správa tvorí podklad pre následné rozhodnutie v konaní o stavebnom zámere, musí z nej byť tiež zrejmé, či bolo záväzné stanovisko zo strany dotknutého orgánu alebo dotknutej právnickej osoby vydané alebo nie, a teda, či je možné uplatniť fikciu pozitívneho stanoviska. Táto koncepcia právnej úpravy je plne v súlade s princípmi právnej istoty a je spôsobilá významne zefektívniť priebeh samotného správneho konania. Okrem iného, ak správa obsahuje informáciu, že neboli vydané žiadne konfliktné alebo rozporuplné záväzné stanoviská, stavebný úrad nie je povinný nariadiť ústne pojednávanie a môže rozhodnúť bez osobného prerokovania – tzv. „od stola“.
Na základe správy a príloh, ktoré vyžaduje zákon a citovaná vyhláška Úradu pre územné plánovanie a výstavbu, sa začína samotné konanie o povolení stavebného zámeru. Konanie ako štandardné správne konanie sa musí začať oznámením o začatí konania, z ktorého sa aj iní účastníci ako stavebník dozvedia o začatí konania a môžu si v zákonnej lehote uplatniť svoje subjektívne práva. Ako už bolo vyššie uvedené, ak správa o prerokovaní zámeru obsahuje pripomienky, ktoré neboli akceptované z dôvodu, že neboli v súlade, nariaďuje sa ústne pojednávanie. Na pojednávanie sa okrem účastníkov konania, dotknutých orgánov a zástupcov stavebného úradu môžu prizvať aj iné osoby, ak ich účasť môže byť dôležitá pre preukazovanie právnych alebo skutkových okolností. Zákon v § 57 výslovne určuje, čo je predmetom konania, teda čo sa má preukazovať v rámci samotného rozhodovacieho procesu – najmä splnenie stavebno-technických podmienok realizácie stavby, ochrana verejného záujmu prostredníctvom záväzných stanovísk a ochrana subjektívnych práv fyzických a právnických osôb prostredníctvom námietok a pripomienok účastníkov konania. Stavebný úrad má následne tri možnosti, ako sa s návrhom vysporiadať. Prvou možnosťou je procesné rozhodnutie, keď nie je možné rozhodnúť vo veci samej pre významné procesné nedostatky. Znamená to, že stavebný úrad neposudzuje samotný predmet konania, ale konštatuje, že je potrebné celý proces zastaviť – typicky ide o prípady, ako je zánik dôvodu konania, zánik žiadateľa, ak ide o právnickú osobu, alebo nedoplnenie žiadosti v stanovenej lehote.
Zákonodarca však ustanovuje aj dva dôvody, ktoré sú mimoriadne vážne z hľadiska stavebného práva. Ak stavebník po 1. apríli 2025 už realizuje stavebné práce, nie je možné v takomto konaní pokračovať. Takéto konanie sa zastaví a v závislosti od kvality a kvantity stavebných prác sa spravidla nariadi odstránenie konštrukcií a stavieb, ktoré boli takýmito nepovolenými stavebnými prácami realizované. Druhým dôvodom, ktorý je špecifický pre stavebné právo, je povinnosť realizovať proces EIA, ak takáto povinnosť vyplýva z osobitného zákona č. 24/2006 Z. z. v znení neskorších predpisov. Zákonodarca ustanovuje aj osobitný dôvod na zastavenie konania v prípade neexistencie právneho vzťahu k pozemku alebo stavbe, na ktorých sa majú uskutočniť stavebné práce. Druhým spôsobom, akým môže stavebný úrad rozhodnúť, je zamietnutie žiadosti. V zásade dôvody pre zamietnutie žiadosti sú najmä: rozpor so záväznými stanoviskami alebo s rozhodnutím orgánu posudzujúceho EIA. Z formálneho pohľadu je dôvodom zamietnutia aj skutočnosť, že stavebný zámer nevypracoval projektant. Ďalšou množinou dôvodov pre zamietnutie žiadosti je nesplnenie kritérií stavebno-technického charakteru, ako je bezbariérový prístup (ak je stavba určená na všeobecné užívanie), napojenie na verejnú komunikáciu či problematické napojenie na verejné technické siete vybavenia územia. Treťou možnosťou stavebného úradu je, že žiadosti vyhovie a vydá rozhodnutie o stavebnom zámere.
Na základe právoplatného rozhodnutia o stavebnom zámere je možné začať realizovať proces overenia projektu stavby. Tieto dva procesy je možné aj spojiť, pokiaľ už samotnej žiadosti o stavebný zámer žiadateľ priloží projektovú dokumentáciu v podrobnosti zodpovedajúcej overeniu stavebného zámeru. Toto konanie nie je správnym konaním. Jeho výsledkom je vydanie opatrenia, ktorým sa osvedčuje, že projekt stavby je v súlade s dotknutými verejnými záujmami a zároveň v súlade s právoplatným rozhodnutím o stavebnom zámere. V prípade, že stavebný úrad vráti žiadosť, stavebník môže do 10 pracovných dní požiadať odvolací orgán – teda regionálny úrad – o jej preskúmanie. Stavebný zákon predpokladá, že iba overenie projektu je právnym dôvodom na realizáciu stavebných prác.
Verejný záujem a subjektívne práva
Rutinným predmetom preukazovania v rámci každého správneho konania je ochrana verejného záujmu. V rámci realizácie konaní podľa stavebného zákona ide v tomto prípade o predloženie záväzných stanovísk, ktoré predstavujú formu ochrany verejného záujmu – jednak záväzného stanoviska orgánu územného plánovania, ako už bolo uvedené vyššie, a jednak záväzných stanovísk a vyjadrení dotknutých osôb a dotknutých orgánov. Ide o nové delenie dotknutých subjektov, ktoré predtým stavebný zákon nepoznal, pričom zákonodarca rozlišuje napríklad orgán ochrany pred požiarmi, orgán na úseku pamiatkovej starostlivosti, orgán ochrany životného prostredia, ako aj vlastníkov a správcov sietí technického vybavenia územia. V prípade niektorých stavieb sa medzi dotknuté subjekty zaraďujú aj oprávnené právnické osoby, ktoré sa vyjadrujú k otázkam bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci, ak ide o stavbu, pri ktorej sa posúdenie týchto aspektov vyžaduje.
Záväzné stanovisko dotknutého orgánu je opatrením, teda individuálnym správnym aktom, a musí obsahovať svoju výrokovú časť a odôvodnenie. Vzhľadom na to, že nová právna úprava umožňuje preskúmanie záväzných stanovísk zo strany stavebníka v lehote 15 dní, ako aj zo strany iných účastníkov konania v rámci riadneho odvolacieho konania, každé záväzné stanovisko musí byť riadne odôvodnené z hľadiska určenia podmienok, aby bolo preskúmateľné. Je polemické – a zrejme to bude opäť otázkou rozhodovania súdov a vývoja judikatúry – či záväzné stanovisko má obsahovať aj informáciu o možnosti jeho preskúmania odvolacím orgánom.
Vychádzame zo zásady správneho konania, podľa ktorej sa základné zásady správneho poriadku vzťahujú na všetky konania bez ohľadu na to, či sa na ne správny poriadok vzťahuje ako celok. V zmysle týchto zásad je správny orgán povinný poučiť účastníka konania tak, aby pre neznalosť právnych predpisov nemohlo dôjsť k jeho ujme.
Z tohto pohľadu sa domnievame, že poučenie o možnosti preskúmať záväzné stanovisko patrí do kategórie informácií, ktorých nevyužitie môže znamenať ujmu pre stavebníka, ako aj pre iných účastníkov konania v rámci odvolacieho konania. Dotknutý orgán môže vydávať záväzné stanoviská len v rozsahu pôsobnosti, ktorú mu určuje osobitný právny predpis. Ak záväzné stanovisko preniká aj do iných oblastí verejnej správy, v tejto časti bude nulitné. K tomuto právnemu názoru sa prikláňa aj Úrad pre územné plánovanie vo svojom metodickom usmernení k záväzným stanoviskám a vychádza pritom aj z judikatúry súdov Slovenskej republiky.[1] Úrad pre to správne skonštatoval vo svojom metodickom usmernení :“ Z uvedeného vyplýva, že § 140b ods. 1 stavebného zákona sa nevzťahuje na tú časť záväzného stanoviska dotknutého orgánu, ktorá obsahuje požiadavku prekračujúcu pôsobnosť dotknutého orgánu a ktorá nevyplýva z konkrétneho právneho predpisu. V prípade nedodržania povinnosti zosúladenia požiadavky s konkrétnym právnym predpisom sa stavebný úrad s touto časťou záväzného stanoviska vysporiada ako s každým podkladom k rozhodnutiu a v časti, ktorá nie je v súlade s konkrétnym právnym predpisom na ňu stavebný úrad nebude prihliadať.“
Subjektívne práva v rámci stavebného konania sú chránené predovšetkým prostredníctvom inštitútu účastníka konania a jeho možnosti vyjadriť sa, resp. uplatniť pripomienky k predmetu konania v rámci rozhodovacieho procesu.
Z hľadiska vecného postavenia účastníka konania zákon prináša novinku – identifikáciu susediacej stavby. Podľa § 7 stavebného zákona sa za susedný pozemok považuje aj taký pozemok, ktorý nemá spoločnú hranicu, ak pripravovaná stavba, jej zmena alebo jej predpokladaná prevádzka môže mať priamy vplyv na doterajšie užívanie pozemku alebo stavby na ňom.
Treba zdôrazniť, že je mimoriadne dôležité prísne interpretovať text zákona, ktorý hovorí o stave, ktorý existuje v čase posudzovania – z hľadiska možnosti užívania pozemku alebo stavby na ňom. Výkladom z kontextu možno konštatovať, že ide o stav faktický alebo právny. Faktický stav znamená existenciu stavebného objektu na danom pozemku, právny stav znamená existenciu rozhodnutia orgánu verejnej správy, ktoré umožňuje realizáciu stavebných prác alebo umiestnenie stavby – či už podľa starej alebo novej legislatívy. Je vylúčené, aby sa na výklad tohto ustanovenia použil extenzívny výklad, ktorý by umožňoval prihliadanie na hypotetické plány, ktoré nemajú oporu ani v právnom, ani vo faktickom stave.
V chápaní podaní účastníka konania, ktorých obsahom sú námietky alebo vyjadrenia, došlo v novej legislatíve taktiež k podstatnej zmene. Ak nejde o situáciu vlastníka pozemku, na ktorom sa má stavať, povoľovanie stavieb v akomkoľvek procese podľa nového stavebného zákona nie je viazané na súhlas účastníka konania. Keďže v minulosti dochádzalo k situáciám, keď sa účastník konania vyjadroval aj k otázkam verejného záujmu alebo k záležitostiam, ktoré nijako nesúviseli s jeho postavením vlastníka alebo inej oprávnenej osoby k pozemku, zákonodarca sa rozhodol explicitne vymedziť rozsah možností, v ktorých môže účastník konania uplatniť svoje práva. Obsahovou náležitosťou námietok a pripomienok musí byť identifikácia, v čom účastník konania vidí porušenie alebo nezákonné obmedzenie svojich práv a právom chránených záujmov. Zákonodarca teda výslovne obmedzuje možnosť namietať len tie otázky, ktoré bezprostredne súvisia so subjektívnymi právami účastníka konania. Námietky, ktoré by mali formu zneužitia práva – najmä šikany, obštrukcie, recyklovaných námietok, námietok podaných po lehote alebo anonymných podaní – nebudú v konaní prejednané a správny orgán na ne neprihliadne. Toto ustanovenie predstavuje výrazný nástroj ochrany pred zneužitím práva, ktoré bolo v minulosti častým javom v rámci povoľovacích konaní. Účastník konania má – podobne ako v starej legislatíve – právo podať aj námietky občianskoprávneho charakteru, ktoré sa týkajú jeho práv k pozemku alebo ku stavbe, a o ktorých v prípade nedosiahnutia zmieru musí rozhodnúť súd. Stavebný úrad vyzve účastníka konania, ktorý takúto námietku uplatnil, aby v lehote nepresahujúcej 60 dní podal žalobu na súd; do tej doby konanie preruší. Zákon zároveň ustanovuje, že ak sa takéto podanie na súd nezrealizuje, správny orgán si môže o danej veci utvoriť názor ako o predbežnej otázke – a to na základe verejných listín. Samozrejme, ak existencia práva explicitne vyplýva z verejnej listiny a nebol podaný návrh na súd, takéto ustanovenie by nemalo byť v budúcej právno-aplikačnej praxi predmetom polemiky. Bolo by však vyslovene v rozpore s dikciou tak civilného, ako aj ústavného práva, ak by si stavebný úrad sám robil záver o existencii alebo neexistencii práva.
Kolaudačné a užívacie povolenia
Podobne ako v starom zákone, aj v novej legislatíve existuje niekoľko druhov možností užívania stavby. Jedinou formou trvalého legálneho užívania stavby je užívanie na základe kolaudačného rozhodnutia. Zmenou oproti predchádzajúcej právnej úprave je priama možnosť doručovania verejnou vyhláškou v prípade, ak je počet účastníkov konania väčší ako 20 alebo ak pobyt účastníkov nie je správnemu orgánu známy. Výsledkom kolaudačného konania je kolaudačné osvedčenie, ktoré je osobitným dokladom podľa správneho poriadku, a preto nie je potrebné vydávať plnohodnotné správne rozhodnutie, ako sme boli doteraz zvyknutí. Užívanie stavby povolené v kolaudačnom konaní je možné v budúcnosti zmeniť na základe rozhodnutia správneho orgánu o zmene v užívaní stavby.
Zákonodarca venuje väčšiu pozornosť ako v predchádzajúcom stavebnom zákone problematike dočasného užívania stavby a predčasného užívania stavby. Dočasné užívanie stavby predstavuje prakticky skúšobnú prevádzku, v rámci ktorej sa overuje funkčnosť parametrov stavby, jej technického vybavenia alebo technologického zariadenia, ako aj spôsobilosť stavby na užívanie. Predčasné užívanie stavby je inštitút, pri ktorom je časť stavby spôsobilá na samostatné užívanie, a to aj bez ohľadu na funkčnosť ostatných častí stavby, ktoré ešte nie sú dokončené. V takomto prípade môže správny orgán povoliť užívanie stavby najviac na dobu 12 mesiacov, s možnosťou predĺženia na základe žiadosti až na dobu 5 rokov. Na obe tieto konania sa vzťahujú ustanovenia o kolaudačnom konaní, vrátane určenia rozsahu účastníkov konania.
Organizácia verejnej správy na úseku stavebného práva
Ústredným orgánom štátnej správy je Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, ktorý zároveň plní funkciu odvolacieho orgánu v prípadoch, keď v prvom stupni rozhodol regionálny úrad. Regionálny úrad je z hľadiska organizácie štátnej správy kľúčový v niekoľkých oblastiach. Po prvé, je odvolacím orgánom voči rozhodnutiam stavebných úradov, ktorými sú obce. Po druhé, je aj prvostupňovým stavebným úradom vo veciach, ktoré mu zákon výslovne zveruje ako napríklad bytové domy na základe projektu schváleného Agentúrou štátom podporovaného nájomného bývania alebo tzv významnú investíciu . Zároveň na regionálny úrad prešla kompetencia výkonu inšpekcie, čo znamená, že regionálny úrad realizuje všetky nariaďovacie konania, ktorých predmetom je uloženie povinností, ako aj konania v oblasti správneho práva trestného.
Stavebným úradom vo všetkých povoľovacích konaniach, pokiaľ osobitný zákon neurčuje príslušnosť špeciálneho alebo iného stavebného úradu, je obec. Vzhľadom na to, že v minulosti sa opakovane preukázala nedostatočná technicko-organizačná pripravenosť niektorých obcí na výkon funkcie stavebného úradu, zákonodarca výslovne ustanovil minimálne požiadavky na personálne zabezpečenie stavebného úradu. Minimom sú dvaja odborne spôsobilí zamestnanci. Zákon používa pojem „zamestnanec“, čo síce nevylučuje možnosť širšieho spektra zmluvných vzťahov, avšak na výkon činnosti stavebného úradu sa vzťahuje režim zákona o výkone práce vo verejnom záujme.
Vedúcim stavebného úradu je osobitná funkcia; táto osoba zodpovedá za riadenie a kontrolu činnosti zamestnancov stavebného úradu. V prípade vzniku spoločného obecného úradu na základe správnej dohody medzi viacerými obcami by mal byť vedúci stavebného úradu zamestnancom tej obce, v ktorej má spoločný úrad sídlo. Zosúladenie existujúceho stavu na obciach so zákonom predpokladaným stavom je potrebné zabezpečiť do konca roka 2025.
Právne postavenie špeciálnych stavebných úradov a iných stavebných úradov (napr. v oblasti dopravy, energetiky či obrany) zostáva v zásade rovnaké ako podľa stavebného zákona z roku 1976. Novinkou však je požiadavka, aby aj na špeciálnych stavebných úradoch boli vyčlenení zamestnanci vykonávajúci stavebný dohľad. To znamená, že aj špeciálny stavebný úrad môže realizovať nariaďovacie konania a rozhodovacie procesy v oblasti správneho práva trestného. V jeho organizačnej štruktúre musí byť vyčlenená osobitná sekcia alebo pracovné miesto pre zamestnancov s odbornou spôsobilosťou, obdobne ako je to pri inšpekcii na regionálnom úrade.
Záver
Samotný nový stavebný zákon predstavuje zásadný posun v koncepcii výkonu verejnej správy v oblasti výstavby, a to najmä dôrazom na centralizáciu a štandardizáciu rozhodovacích procesov. Zavádza jasnejšie pravidlá, nové inštitúty a posilňuje ochranu verejného záujmu aj subjektívnych práv účastníkov konania. Zákon však zároveň prináša viaceré výzvy v aplikačnej praxi, ktoré si vyžiadajú dôslednú metodickú a judikatórnu interpretáciu.
Z hľadiska časovej pôsobnosti je zrejmé, že všetky konania, ktoré začnú po 1.apríli 2025 budú už v novom režime, ako to uvádza § 84 Stavebného zákona. Konania, ktoré v rámci reťazenia aktov nadväzujú na územné rozhodnutie sa dokončia podľa „starej“ právnej úpravy a rovnako sa použije stará právna úprava, ak ide o konanie o deliktoch, ktoré boli spáchané pred 1. aprílom 2025.
RESUMÉ
Nové stavebné právo
Príspevok sa zaoberá analýzou novej stavebnej legislatívy, predovšetkým zákona č. 25/2025 Z. z. Stavebného zákona, so zreteľom na jeho vecné prepojenie so zákonom č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní znení neskorších právnych predpisov. Venuje sa kľúčovým inštitútom stavebného práva vrátane definície stavby, správnych konaní, ochrany subjektívnych práv a verejného záujmu, ako aj organizačnému usporiadaniu verejnej správy v oblasti výstavby.
SUMMARY
New Building Regulations
The article analyses new building regulations, especially Act No. 25/2025 Coll. on the Construction (Building Act) with regard to its substantive connection with Act No. 200/2022 Coll. on the Land-Use Planning as amended. It focuses on key concepts of building regulations including the definition of a structure, administrative proceedings, protection of subjective rights and public interest as well as on the organizational structure of public administration in the field of construction.
ZUSAMMENFASSUNG
Neues Baurecht
Der Beitrag befasst sich mit der Analyse der neuen Baugesetzgebung, insbesondere des Baugesetzes Nr. 25/2025 der Gesetzsammlung unter dem Aspekt einer sachlichen Verbindung mit dem Gesetz Nr. 200/2022 der Gesetzsammlung über die territoriale Planung in der Fassung der späteren Vorschriften. Der Beitrag widmet sich den schwerpunktmäßigen Instrumenten des Baurechtes inklusive der Definition des Bauobjektes, der Verwaltungsverfahren, des Schutzes des Subjektivrechtes und des Schutzes des öffentlichen Interesses sowie der organisatorischen Gestaltung der öffentlichen Verwaltung im Aufbaubereich.
[1] Napríklad rozhodnutie sp. zn 6Sžo/87/2014 : “ … dotknutý orgán v konaní nepresadzuje svoje subjektívne práva, právne záujmy, ani sa nekoná o jeho právnych povinnostiach. Treba zdôrazniť, že dotknuté orgány nepredkladajú záväzné stanoviská týkajúce sa ich subjektívnej právnej sféry, ale týkajúce sa verejných záujmov, ktorých ochrana vyplýva z osobitného právneho predpisu.“