Mgr. Martin Bratko
V nedávnom čase sa najvyššie súdne autority niekoľkokrát vyjadrili k otázke právomoci rozhodovať o oprávnení užívať účelové komunikácie. Vzhľadom na vágnosť zákonnej úpravy majú práve judikatórne závery zásadný význam a teda i praktické dopady. Ani zákon č. 149/2021 Z. z., ktorým bol novelizovaný zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) nepriniesol podstatné zmeny, s výnimkou premenovania miestnych a účelových komunikácií na miestne a účelové cesty. V ďalšom texte sú preto pojmy „komunikácia“ a „cesta“ použité v zhodnom význame.
Pri porovnaní slovenskej a českej judikatúry o otázkach užívania pozemných komunikácií je možné všimnúť si celkom odlišné prístupy. České súdy na jednej strane tieto otázky meritórne prejednávajú, zatiaľ čo Najvyšší súd SR sa od tejto úlohy „oslobodil“ spôsobom, ktorý nesvedčí efektívnej ochrane vlastníka účelovej cesty, pričom tento prístup schválil aj Ústavný súd SR. Je preto nevyhnutné zavčasu prehodnotiť tieto závery a predísť tak iluzórnosti ochrany vlastníckeho práva účelových ciest.
Slovenská judikatúra a jej nedostatky
Za pozornosť stojí nedávne rozhodnutie Najvyššieho súdu SR,[1] v ktorom skonštatoval, že všeobecné súdy nie sú povolané rozhodovať o otázkach užívania pozemných komunikácií, pričom v krátkosti poukázal na obdobné právne závery senátu 3Cdo[2] a Ústavného súdu SR.[3]
Najvyšší súd SR dospel k záveru, že „otázky užívania účelových komunikácií nie sú inštitútom súkromného práva, ale verejnoprávnym oprávnením“[4] na základe toho, že otázky správy a využívania účelových komunikácií sú upravené vo verejnoprávnom predpise, konkrétne v zákone č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon).
Je samozrejme pravdou, že rozhodovanie o viacerých otázkach správy účelových komunikácií je zverené obci/mestu, avšak nedá sa súhlasiť, že by žalobca, ktorý sa domáha ochrany vlastníckeho práva negatórnou žalobou mal v úmysle upraviť režim užívania pozemnej komunikácie. Nazdávame sa preto, že Najvyšší súd SR v citovanom rozhodnutí nerozlišuje to, o čom má rozhodnúť, od predpokladov tohto rozhodnutia.
Žalobca celkom zjavne počítal s tým, že ide o neverejnú účelovú komunikáciu, ako vyplýva aj z argumentácie pred prvostupňovým i odvolacím súdom. S presvedčením, že komunikácia je neverejná tak mal za cieľ domôcť sa ochrany vlastníckeho práva, nie dosiahnuť verdikt o charaktere komunikácie (verejná/neverejná).
Sme toho názoru, že charakter komunikácie je podstatný z hľadiska možnosti verejnosti túto využívať, alebo naopak, pre možnosť vlastníka verejnosť z užívania vylúčiť. Nemožno preto tvrdiť, že civilné súdy nemajú žiadnu právomoc rozhodovať vo veciach užívania účelových komunikácií. Napokon, ak aj príslušný správny orgán (obec/mesto) rozhodne, že komunikácia je neverejná, len táto skutočnosť per se by nepriniesla vlastníkovi možnosť vylúčiť iné osoby z jej užívania, pokiaľ by vlastník nemal k dispozícii možnosť domáhať sa ochrany na súde. Povedané inak, bolo by málo podstatné či je komunikácia verejná alebo nie, keď by sa s týmto rozlíšením nespájala možnosť domôcť sa súdnej ochrany proti konkrétnym narušiteľom.
Ak teda rozlišovanie charakteru komunikácie nemá byť samoúčelné, je možné dospieť len k záveru, že s neverejným charakterom komunikácie sa spája možnosť negatórnou žalobou domáhať sa ochrany na súde. Charakter komunikácie je preto kľúčovou premisou pre úspech v takomto spore. Pokiaľ však táto otázka nie je ustálená, namiesto zastavenia konania a postúpenia veci správnemu orgánu je namieste skôr konanie prerušiť, dať podnet pre začatie konania pred správnym orgánom, a vyčkať na jeho rozhodnutie.
Ak teda Najvyšší súd SR zistil, že otázka charakteru komunikácie nie je ustálená, mohol obe rozhodnutia nižších súdov zrušiť, vrátiť na ďalšie konanie so záväzným názorom, že toto konanie treba prerušiť a dať podnet na začatie konania pred správnym orgánom.
Je otázne, či vôbec mohol súd dať po zastavení konania podnet správnemu orgánu, aby tento rozhodol o charaktere komunikácie, keďže toto konanie nepatrí medzi konania, ktoré možno začať ex offo (môže byť v zmysle dispozičnej zásady začaté len na návrh účastníka konania). Postúpenie veci by malo opodstatnenie, ak by sa žalobca domáhal namiesto ochrany vlastníckeho práva určenia charakteru komunikácie.[5] Žalobca takto ale predmet konania nevymedzil. Otvára sa tým otázka, či vôbec takéto postúpenie veci po zastavení konania má právne účinky. Podnet na začatie správneho konania by v prejednávanej veci skôr dával zmysel v nadväznosti na prerušenia konania, keďže od rozhodnutia správneho orgánu by mohol závisieť výsledok sporu.[6]
K záverom v prospech iného riešenia než zastavenia konania dospel aj Najvyšší súd ČR,[7] ktorý sa vyjadril, že „Pokud se však v soudním řízení o negatorní žalobě podle § 126 odst. 1 ObčZ žalovaný brání námitkou, že pozemek, z jehož užívání má být vyloučen, je účelovou komunikací, posoudí soud otázku, zda skutečně jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jako předběžnou podle § 135 odst. 2 OSŘ (pozn.: v slovenskom právnom poriadku by išlo o § 194 Civilného sporového poriadku), aniž by bylo nutné k této otázce vydávat správní rozhodnutí (samozřejmě pokud by takové rozhodnutí již vydáno bylo, soud by z něj vycházel).“
V slovenskom právnom prostredí, naopak, dospeli k záverom v prospech zastavenia konania nielen senáty Najvyššieho súdu SR 3Cdo a 5Cdo, ale aj senát 7Cdo[8] pri rozhodovaní o druhovo rovnakej veci toho istého dovolateľa ako v konaní pred senátom 5Cdo, rovnako s poukazom na už citované uznesenie Ústavného súdu SR.[9] V súhrne tak k tejto otázke existujú rozhodnutia troch senátov Najvyššieho súdu SR a jedno odmietavé uznesenie Ústavného súdu SR, v dôsledku čoho môže dôjsť k aplikačnému „zakoreneniu“ právnych záverov, ktoré nemusia byť celkom správne.
Kde nastala chyba…
Keďže senáty 5Cdo a 7Cdo využili práve argument ústavnej udržateľnosti záverov už predtým prezentovaných v uznesení vydanom v konaní pod sp. zn. 3Cdo/1385/2015, je vhodné bližšie sa pozrieť práve na spomínané uznesenie Ústavného súdu SR, ktoré odobrilo závery uznesenia 3Cdo/1358/2015 a ktoré bolo publikované aj v Zbierke nálezov a uznesení Ústavného súdu SR pod číslom 72/2017.
Ako vyplýva z úvodu odôvodnenia, „sťažovateľka sa (…) domáhala súdnej ochrany práva všeobecného užívania účelovej komunikácie…“. Neskôr sa v odôvodnení dozvedáme, že „Sťažovateľka sa svojim návrhom domáhala najmä toho, aby všeobecné súdy zakázali odporcovi ako súkromnoprávnemu subjektu užívať verejnú účelovú komunikáciu,“ len aby sme sa o pár riadkov nižšie dočítali, že „Osobitosťou sťažovateľkinho návrhu bolo, že sťažovateľka žiadala zakázať využívanie miestnej účelovej komunikácie, teda veci, ktorá nie je vo vlastníctve žalovaného a slúži verejnosti bez osobitných obmedzení.“
Ústavný súd tak postupne terminologicky prešiel od účelovej komunikácie, cez predpoklad o jej verejnom charaktere, až po miestnu účelovú komunikáciu, teda právne neexistujúci typ komunikácie. Pri hľadaní odpovede na otázku kde mohla nastať chyba bolo potrebné abstrahovať predmet sporu z konania pred všeobecnými súdmi.
V úvode uznesenia Najvyššieho súdu SR je spor definovaný ako „spor o obmedzenie ťažkej nákladnej dopravy po miestnej komunikácii.“ V rekapitulácii postupu nižších súdov sa zas možno dočítať, že okresný súd „Rozhodnutie odôvodnil tým, že žalobkyňa sa v konaní domáha súdnej ochrany práva všeobecného užívania účelovej komunikácie a uloženia povinnosti žalovanému zdržať sa využívania tejto komunikácie…“ (1. bod uznesenia). V bode 11.4 Najvyšší súd SR dôvodí, že „Z citovaných ustanovení cestného zákona vyplýva, že otázky užívania miestnych komunikácií nie sú inštitútom súkromného práva, ale verejnoprávnym oprávnením.“
Chyba teda zrejme nastala už na samom začiatku, keď okresný súd vymedzil spor tak, že „V danej veci sa navrhovateľka domáha súdnej ochrany práva všeobecného užívania účelovej komunikácie označenej ako Južná ulica, v Nitre, s požiadavkou uložiť odporcovi povinnosť zdržať sa využívať a zabrániť využívať miestnu komunikáciu.“[10]
Táto terminologická promiskuita bola tolerovaná naprieč celou súdnou sústavou, až sa nakoniec dostala do Zbierky nálezov a uznesení Ústavného súdu SR. Je preto otázne, akú mieru vážnosti možno pripisovať tejto judikatúre, keď pri jej tvorbe nebolo zabezpečené ani len rozlišovanie základných pojmov.
„Prvok verejnosti“ vs. ochrana vlastníckeho práva
Na obranu výrazovej nesúrodosti judikatúry možno argumentovať, že je predsa irelevantné, či ide o účelovú komunikáciu alebo miestnu komunikáciu, keďže obe sú upravené v predpise verejnoprávnej povahy. Opak je však pravdou, keďže „prvok verejnosti“, na ktorý judikatúra poukazuje nie je v prípade účelových komunikácií samozrejmosťou (na rozdiel od komunikácií miestnych), čo vyplýva už zo samotného rozlišovania medzi verejnými a neverejnými účelovými komunikáciami.
V momente ustálenia neverejného charakteru musí z podstaty veci prvok verejnosti ustúpiť v prospech vlastníckeho práva, ktorému musí náležať efektívna súdna ochrana, pokiaľ sa nemá stať len iluzórnym právom.
Snaha vniesť prvok verejnosti do každej cestnej komunikácie bez rozdielu len preto, že tieto sú upravené vo verejnoprávnom predpise neobstojí aj z dôvodu, že širšia aplikácia tejto myšlienky by viedla k neudržateľným záverom. Nebolo by napríklad možné domôcť sa ochrany vlastníckeho práva domu, pretože kolaudácia je predsa upravená v stavebnom zákone ako verejnoprávnom predpise a prenesený výkon štátnej správy v tejto oblasti vykonáva rovnako obec/mesto, v ktorých kompetencii je určiť podmienky užívania stavby.
Prvok verejnosti sa viaže k miestnym komunikáciám preto, že tie nemôže vlastniť súkromná osoba (s výnimkou tých, ktoré sú určené pre cestnú nemotorovú dopravu),[11] a k verejným účelovým komunikáciám sa viaže z podstaty veci, a nie preto, že predpis upravujúci ich správu je verejnoprávnej povahy. Verejnoprávna povaha predpisu nemá bez ďalšieho za následok „zverejnenie“ neverejnej účelovej komunikácie.
Možnosti riešenia
Z doterajšieho procesného postupu Najvyššieho súdu SR (zastavenie konania a postúpenie veci na orgány samosprávy) ako aj z právnej vety uznesenia Ústavného súdu SR sa zdá, že všeobecné súdy nemajú žiadnu rozhodovaciu právomoc, pokiaľ ide o užívanie účelových komunikácií. Citované rozhodnutia ani v náznaku nepočítajú s možnosťou domáhať sa ochrany vlastníckeho práva účelovej komunikácie. Postup vlastníka účelovej komunikácie by v zmysle judikatórnych záverov mal byť taký, že sa má od obce/mesta domáhať vyhlásenia komunikácie za neverejnú, eventuálne podať správnu žalobu.
Predpokladajme, že vlastník uspeje a získa rozhodnutie o neverejnosti účelovej komunikácie. Rieši tento „úspech“ skutočne vlastníkov problém? Čo ak faktický stav, teda užívanie komunikácie neželanými osobami alebo neželaným spôsobom ostal nezmenený, zatiaľ čo sa charakter komunikácie rozhodnutím správneho orgánu zmenil? Judikatúra nepočíta s možnosťou negatórnej žaloby ani v tomto prípade a zdá sa, že pre vlastníka by to mala byť „konečná“.
Ako sme už vyššie uviedli, v prípade neverejnej komunikácie musí prvok verejnosti ustúpiť vlastníckemu právu, ktorému musí byť poskytnutá ochrana. Preto v prípade ak sa komunikácia stane neverejnou, malo by byť vlastníkovi umožnené domáhať sa ochrany na súde.
Tento postup sa však nejaví ako efektívny, keďže proces zmeny charakteru komunikácie (konanie pred orgánom samosprávy a prípadne aj pred správnym súdom) môže trvať istý čas, pričom výsledok tohto procesu je len „medzizastávkou“ ktorá sama osebe nerieši problém.
Ako však jednoznačne vyplýva z § 164 Civilného sporového poriadku, v prípade, že výsledok konania závisí od otázky, ktorú súd nie je oprávnený riešiť, môže konanie prerušiť. Namiesto zastavenia tak nič nebráni súdu, aby v prípade pochybností o charaktere komunikácie dal podnet samospráve a konanie prerušil. Tento variant je však len o málo prospešnejší z pohľadu vlastníka, keďže je potrebné vyčkať na skončenie správneho konania, ale aspoň by sa vyhol povinnosti zaplatiť trovy konania (za predpokladu, že by napokon uspel).
Preto sa žiada poukázať ešte na skutočnosť, že civilný súd si môže predbežne zodpovedať túto otázku sám. Vzhľadom na výnimočnosť prerušenia konania by tak zrejme mal hľadať dôvod, prečo tak urobiť, namiesto vyhýbania sa dokazovaniu. Najvyšší súd SR totiž dospel k záveru,[12] že „výber, resp. voľbu súdu, ktoré z jednotlivých opatrení (napr. spojenie veci, prerušenie konania, riešenie tzv. predbežnej otázky) slúžiacich účelu racionálnej organizácie postupu súdu pri vedení príslušného súdneho konania, je ale potrebné podriadiť aj zákonnej požiadavke rýchlej a účinnej ochrany práv účastníkov v súdnom konaní (§ 6 O. s. p.)[13] a použiť to opatrenie, prostredníctvom ktorého je ochrana práv účastníkov konania rýchlejšia a účinnejšia. Rozhodujúcim hľadiskom je teda zásada hospodárnosti konania, preto prerušenie konania predstavuje vo všeobecnosti skôr výnimku ako pravidlo.“
Navrhovaný postup by bol v zhode s rozhodovacou praxou Najvyššieho súdu ČR, v ktorej dlhodobo pretrváva záver, že „… pokud vlastník pozemku uplatňuje negatorní žalobu proti žalovanému, který přes jeho pozemek přechází nebo projíždí, a žalovaný se brání tvrzením, že jde o účelovou komunikaci, posoudí soud otázku, zda o takovou komunikaci jde, jako předběžnou, pokud o ní již nerozhodl správní orgán, z jehož rozhodnutí by bylo třeba vycházet. Pokud se však žalobce bude domáhat, aby žalovanému byla uložena povinnost strpět užívání jeho pozemku žalobcem a toto právo bude opírat o existenci účelové komunikace, nebo bude žádat o určení, že jde (nebo nejde) o takovou komunikaci, je třeba řízení zastavit a věc postoupit příslušnému silničnímu orgánu.“[14]
Z pohľadu českej súdnej praxe je teda zrejmé, že procesný postup je predurčený osobou žalobcu a tým, čoho sa žalobca domáha. V zásade je tento prístup možné považovať za hodný nasledovania s tým rozdielom, že aj v prípade žalobcu, ktorý sa domáha možnosti komunikáciu užívať ako verejnú, nie je potrebné konanie hneď zastaviť, ale postačuje ho podľa nášho názoru prerušiť. Až v prípade, že by žalobca žiadal len určiť o akú komunikáciu ide, tak by celý predmet konania spadal do právomoci príslušného správneho orgánu.
Ako ďalej
Napriek tomu, že sa nám podarilo ilustrovať alternatívy k doterajšej rozhodovacej praxi, nemôžeme opomenúť skutočnosť, že v neprospech právomoci všeobecných súdov venovať sa otázkam využívania účelových komunikácií existuje okrem senátnych rozhodnutí Najvyššieho súdu SR aj „zbierkové“ rozhodnutie Ústavného súdu SR. V praktickej rovine preto treba počítať s tým, že súdy môžu odôvodňovať zastavenie konania do istej miery zjednodušene odkazom na túto judikatúru.
I keď je pridŕžanie sa rozhodovacej praxe prospešné z hľadiska právnej istoty a predvídateľnosti práva, niekedy môže byť vhodné uprednostniť nápravu chýb pred právnou istotou. Ani v krajinách s dlhodobou tradíciou precedenčného rozhodovania nie je nasledovanie precedensov bezvýhradné.
Sudca Najvyššieho súdu USA, Anthony Kennedy, v prípade Citizens United v. Federal Election Commission vyslovil presvedčenie, že precedens má byť rešpektovaný, ibaže existuje mimoriadne presvedčivý dôvod, vo svetle ktorého je zotrvanie na precedense s určitosťou chybným smerovaním.[15]
Vzhľadom na terminologický chaos v rozhodovacej praxi môžeme prakticky s istotou konštatovať, že v tomto prípade naozaj ide o zjavné pochybenie. Okrem toho existuje naliehavý záujem na zmene tejto praxe, keďže v súčasnosti je ochrana vlastníckeho práva k účelovej komunikácii prakticky znemožnená. Nie je bez významu, že zmena rozhodovacej praxe nemá potenciál kohokoľvek poškodiť, keďže ide skôr o dosiahnutie efektívneho procesného postupu a umožnenie rozhodovať o ochrane vlastníckeho práva. V neposlednom rade, aj keď rozhodnutia Najvyššieho súdu ČR nie sú v slovenskom práve judikatúrou, predsa len preukazujú praktickú prijateľnosť navrhovaného prístupu.
Mgr. Martin Bratko je absolventom Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave. V súčasnosti pracuje ako advokátsky koncipient so zameraním na občianske právo, pracovné právo a náhrady škody.
RESUMÉ
Ochrana vlastníckeho práva účelovej komunikácie z pohľadu aplikačnej praxe
Autor sa v článku zaoberá prístupom najvyšších súdnych autorít k otázke právomoci všeobecných súdov rozhodovať o ochrane vlastníckeho práva k účelovým cestám a o súvisiacej otázke charakteru ciest. Po porovnaní slovenskej a českej judikatúry konštatuje, že slovenská judikatúra, napriek existencii troch senátnych rozhodnutí Najvyššieho súdu SR i zbierkového rozhodnutia Ústavného súdu SR, nestojí na pevných základoch a je potrebné jej dôsledné prehodnotenie tak, aby boli práva vlastníkov účelových ciest chránené efektívne.
SUMMARY
Protection of Ownership Rights to Tertiary Industrial Roads from the Point of View of the aApplication Practice
The author deals with the approach of the supreme judicial authorities to the issue of jurisdiction exercised by the general courts to rule on the protection of ownership rights to tertiary industrial roads and the related issue of the nature of roads. After comparing the Slovak and Czech case law, he concludes that the Slovak case law, despite the existence of three rulings made by the Slovak Supreme Court and a collection of rulings made by the Slovak Constitutional Court, does not stand on solid foundations and needs to be thoroughly re-evaluated so that the rights of owners of tertiary industrial roads are protected effectively.
ZUSAMMENFASSUNG
Schutz des Eigentumsrechtes an zweckgebundenen Straßen vom Sichtpunkt der Anwendungspraxis
Der Autor befasst sich im Artikel mit der Einstellung seitens der höchsten Gerichtsautoritäten zur Frage der Kompetenzen der allgemeinen Gerichte, über den Schutz des Eigentumsrechtes an zweckgebundenen Verkehrsstraßen und über die zusammenhängende Frage der Straßenbeschaffenheit, zu entscheiden. Nach dem Vergleich der slowakischen mit der tschechischen Judikatur konnte er feststellen, dass die slowakische Judikatur, obwohl dazu drei Senatsentscheidungen des Obersten Gerichtes der Slowakischen Republik sowie Sammlungsentscheidungen des Verfassungsgerichtes der Slowakischen Republik vorliegen, auf keinen festen Grundlagen beruht und dass deren gründliche Umwertung erforderlich ist, damit die Rechte der Eigentümer von zweckgebundenen Straßen effektiv geschützt werden können.
[1] uznesenie Najvyššieho súdu SR z 27. 1. 2021, sp. zn. 5Cdo/60/2018
[2] uznesenie Najvyššieho súdu SR z 6. 3. 2017, sp. zn. 3Cdo/1385/2015
[3] uznesenie Ústavného súdu SR z 21. 11. 2017, sp. zn. III. ÚS 689/2017
[4] bod 12. uznesenia Najvyššieho súdu SR z 27. 1. 2021, sp. zn. 5Cdo/60/2018
[5] Súd by v takom prípade postupoval podľa § 10 ods. 1 prvej vety CSP: „Ak spor alebo vec patrí do právomoci iného orgánu Slovenskej republiky, súd konanie bezodkladne zastaví a spor alebo vec mu postúpi.“
[6] V takom prípade by súd postupoval podľa § 164 CSP: „Ak súd neurobí iné vhodné opatrenia, môže konanie prerušiť, ak prebieha súdne alebo správne konanie, v ktorom sa rieši otázka, ktorá môže mať význam pre rozhodnutie súdu, alebo ak súd dal na také konanie podnet.“
[7] rozsudok Najvyššieho súdu ČR z 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000
[8] uznesenie Najvyššieho súdu SR z 29. 4. 2021, sp. zn. 7Cdo/195/2020
[9] uznesenie Ústavného súdu SR z 21. 11. 2017, sp. zn. III. ÚS 689/2017
[10] uznesenie Okresného súdu Nitra z 12. 01. 2015, sp. zn. 18C/416/2012.
[11] § 3d ods. 3 zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon)
[12] uznesenie Najvyššieho súdu SR z 21. 10. 2010, sp. zn. 3 Cdo 150/2010
[13] teraz podobne čl. 17 CSP.
[14] uznesenie Najvyššieho súdu ČR z 2. 8. 2017, sp. zn. 22 Cdo 4955/2015
[15] „Our precedent is to be respected unless the most convincing of reasons demonstrates that adherence to it puts us on a course that is sure error.“ Burton, S. J.: THE CONFLICT BETWEEN STARE DECISIS AND OVERRULING IN CONSTITUTIONAL ADJUDICATION. CARDOZO LAW REVIEW. Vol. 35:1687:2014. str. 1692.