Orgán vykonávajúci funkcie tak správnej, ako aj súdnej povahy, ktorý spĺňa štrukturálne kritériá vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, možno považovať za „súdny orgán“ v zmysle článku 267 ZFEÚ, ak sú funkcie súdnej povahy, ktoré vykonáva, objektívne a striktne oddelené od jeho funkcií správnej povahy. Tak je to najmä v prípade, keď určité konania možno pred týmto orgánom začať len na základe opravného prostriedku, a nie z úradnej moci a ak uvedený orgán nemôže byť žalovaným v konaní o žalobe proti rozhodnutiam, ktoré prijíma v takýchto konaniach.
Rozsudok Súdneho dvora z 3. mája 2022 vo veci C-453/20, CityRail – ECLI:EU:C:2022:341, bod 70.
Podľa článku 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“) môže návrh na začatie prejudiciálneho konania predložiť Súdnemu dvoru len vnútroštátny súdny orgán. Ide o autonómny pojem práva Európskej únie, ktorého obsah vypĺňa Súdny dvor Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“) v svojej judikatúre. Podľa kritérií, ktoré Súdny dvor vytvoril, nie každý orgán, ktorý je vo vnútroštátnom systéme označený ako súd, je aj vnútroštátnym súdnym orgánom v zmysle článku 267 ZFEÚ[1] a takúto povahu môžu mať za určitých okolností aj správne orgány. V komentovanom prípade ide o sprísnenie postoja Súdneho dvora práve voči správnym orgánom.
Dotknutým správnym orgánom je český Úřad pro přístup k dopravní infrastruktuře (ďalej len „ÚPDI“) predkladajúci prejudiciálnu otázku v rámci konania, v ktorom na základe návrhu spoločnosti CityRail posudzuje podmienky používania siete vypracované Správou železníc, ktorá je manažérom železničnej infraštruktúry v Českej republike. ÚPDI predstavuje odvetvový regulačný orgán, ktorého zriadenie požaduje smernica 2012/34, ktorou sa zriaďuje jednotný európsky železničný priestor.[2] V článku 55 uvedenej smernice je obsiahnutá požiadavka nezávislosti v rôznych rovinách, ktorá sa typicky nachádza v smerniciach predpokladajúcich existenciu odvetvového regulačného orgánu.
ÚPDI svoju povahu vnútroštátneho súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ vysvetľuje najmä s odkazom na prejudiciálne konanie C-136/11,[3] v ktorom Súdny dvor pripustil prejudiciálne otázky predložené obdobným rakúskym regulačným orgánom. Súdna povaha rakúskeho regulačného orgánu bola testovaná Súdnym dvorom z pohľadu tradičných tzv. štrukturálnych kritérií, ktorými sú zriadenie orgánu zákonom, jeho trvalá povaha, záväzný charakter jeho právnych aktov, kontradiktórna povaha konania, uplatnenie právnych predpisov orgánom, ako aj jeho nezávislosť. Je pravda, že takýmto testom by bez akýchkoľvek pochybností prešiel aj ÚPDI a rovnako aj množstvo iných vnútroštátnych orgánov, ktorých zriadenie požadujú jednotlivé smernice. Úvaha ÚPDI bola jednoduchá – keď je rakúsky regulačný orgán považovaný za vnútroštátny súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ, prečo by takúto povahu nemal mať aj ÚPDI.
Prax Súdneho dvora priznávať povahu vnútroštátneho súdneho orgánu v zmysle článku 267 ZFEÚ aj niektorým vnútroštátnym správnym orgánom už bola niekoľkokrát predmetom kritiky generálnych advokátov. Najčastejšie sa táto kritika objavuje v návrhoch generálneho advokáta Colomera. Už v roku 2001 v návrhoch vo veci C-17/00[4] sa podrobne venoval pojmu vnútroštátny súdny orgán v súvislosti s možnosťou predloženia prejudiciálnej otázky Súdnemu dvoru. V roku 2007 v návrhoch vo veci C-393/06[5] zopakoval požiadavku, aby sa za vnútroštátny súdny orgán považovali iba orgány, ktoré sú súčasťou súdnej moci jednotlivých štátov, keď vykonávajú samotnú súdnu činnosť, a výnimočne tie orgány, ktoré nepatria do tohto systému, ale majú posledné slovo vo vnútroštátnom právnom poriadku pod podmienkou, že spĺňajú požiadavky vyplývajúce z judikatúry, najmä čo sa týka nezávislosti a kontradiktórnosti konania.
V danom čase Súdny dvor návrhy tohto generálneho advokáta nenasledoval, ale zdá sa, že po rokoch sa k nim vracia v práve komentovanom rozsudku. Predznamenali to už návrhy generálneho advokáta Sáncheza Bordomu v tejto veci, ktorý navrhoval upraviť tradičný prístup Súdneho dvora vo vzťahu k regulačným orgánom, ktorých vznik požadujú smernice,[6] a to aj vo svetle novšej judikatúry Súdneho dvora. Ide najmä o rozsudok vo veci C-462/19,[7] v ktorom Súdny dvor neuznal súdnu povahu obdobného španielskeho regulačného orgánu pre sektor železničnej dopravy.
Súdny dvor pri preskúmavaní povahy ÚPDI najprv veľmi podrobne zhrnul svoju judikatúru týkajúcu sa pojmu vnútroštátny súdny orgán v súvislosti s článkom 267 ZFEÚ. Už v tejto časti akcentoval požiadavku zamerať sa nielen na základné tradične požadované štrukturálne kritéria (teda zriadenie dotknutého orgánu zákonom, jeho trvalá povaha, záväzný charakter jeho rozhodnutí, kontradiktórna povaha konania, uplatňovanie právnych predpisov v konaní a nezávislosť), ale najmä v prípade správnych orgánov, ktorých nezávislosť je požadovaná právom Únie, aj na povahu funkcií takéhoto orgánu, ktoré vykonáva v osobitnom normatívnom kontexte. Súdny dvor pripustil, že v rozsudku vo veci C-136/11, na ktorý sa odvoláva ÚPDI, vo vzťahu k obdobnému rakúskemu regulačnému orgánu neskúmal, či tento orgán vykonával v konaní, v ktorom predložil prejudiciálne otázky Súdnemu dvoru, funkcie súdnej povahy.
Vo vzťahu k ÚPDI Súdny dvor dospel k záveru, že tento orgán má v zásade správnu povahu, keďže svoju právomoc môže uplatňovať aj z úradnej moci, má vyšetrovacie právomoci, plní funkcie odvolacieho orgánu, vie si vynútiť plnenie svojich rozhodnutí prostredníctvom svojich sankcií a jeho rozhodnutia môžu byť predmetom súdneho preskúmania. Ďalej Súdny dvor skúmal, či napriek tejto správnej povahe nemôže byť ÚPDI v osobitnom kontexte svojich funkcií považovaný za súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ.
Súdny dvor svoj jednoznačný záver, že ÚPDI v konaní, ktoré sa pred ním vedie, nevykonáva súdne, ale správne funkcie, oprel hlavne o skutočnosť, že uvedené konanie pred ÚPDI by sa mohlo začať aj z úradnej moci a ÚPDI môže z vlastnej iniciatívy stíhať nezrovnalosti zistené počas tohto konania. Ďalšou dôležitou skutočnosťou je okolnosť, že rozhodnutia ÚPDI môžu byť predmetom súdneho prieskumu, v rámci ktorého by mal ÚPDI postavenie žalovaného, čo svedčí o tom, že pri prijímaní rozhodnutia nemá ÚPDI postavenie tretej osoby.
Z komentovaného rozsudku nevyplýva záver, že orgán vykonávajúci funkcie správnej aj súdnej povahy spĺňajúci štrukturálne kritéria nebude môcť predložiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku. Sprísnenie prístupu Súdneho dvora spočíva v tom, že v prípade takéhoto orgánu bude potrebné preukázať, že jeho funkcie súdnej povahy sú objektívne a striktne oddelené od jeho funkcií správnej povahy. V tejto súvislosti Súdny dvor pomenoval dve kritéria. Prvým je spôsob začatia konania pred dotknutým orgánom – Súdny dvor požaduje, aby toto konanie mohlo začať len na základe opravného prostriedku a nie z úradnej moci. Druhým kritériom je postavenie dotknutého orgánu v prípade súdneho prieskumu jeho rozhodnutí – podľa Súdneho dvora nesmie mať dotknutý orgán v takom prípade postavenie žalovaného.
Komentované rozhodnutie nadobúda v slovenských pomeroch osobitný význam v súvislosti s informáciou, že Súdnemu dvoru bol 16. marca 2022 doručený návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorého autorom je Úrad pre verejné obstarávanie. Je zrejmé, že sa nejedná o orgán patriaci do slovenskej sústavy súdnych orgánov, čiže by sa pri ňom mal rovnako uplatniť test prípustnosti jeho prejudiciálnych otázok, ktorý naznačil Súdny dvor v komentovanom rozsudku.
Rozhodnutie spracovala:
doc. JUDr. Martina Jánošíková, Ph.D.
Ústav medzinárodného práva a európskeho práva UPJŠ v Košiciach, Právnickej fakulty
[1] Pozri napr. rozsudok Súdneho dvora z 21. januára 2020 vo veci C-274/14, Banco de Santander, ECLI:EU:C:2020:17, v ktorom nebol za vnútroštátny súdny orgán v zmysle článku 267 ZFEÚ považovaný španielsky Ústredný daňový súd.
[2] V podmienkach Slovenskej republiky je týmto vnútroštátnym regulačným orgánom Dopravný úrad zriadený zákonom č. 402/2013 Z. z. o Úrade pre reguláciu elektronických komunikácií a poštových služieb a Dopravnom úrade a o zmene a doplnení niektorých zákonov.
[3] Rozsudok Súdneho dvora z 22 novembre 2012 vo veci C-136/11, Westbahn Management, ECLI:EU:C:2012:740.
[4] Návrhy generálneho advokáta Dámasa Ruiz-Jaraba Colomera veci C-17/00, De Coster prednesené 28. júna 2001, ECLI:EU:C:2001:366.
[5] Návrhy generálneho advokáta Dámasa Ruiz-Jaraba Colomera vo veci C-393/06, Ing. Aigner prednesené 22. novembra 2007, ECLI:EU:C:2007:706, bod 24.
[6] Návrhy generálneho advokáta Camposa Sánchez-Bordonu vo veci C-453/20, CityRail prednesené 16. decembra 2021, ECLI:EU:C:2021:1018, bod 38.
[7] Rozsudok Súdneho dvora zo 16. septembra 2020 vo veci C-462/19, Anesco, ECLI:EU:C:2020:715.